1. Introducción
Cada año, la UE importa productos agrícolas básicos por valor de miles de millones de euros de múltiples países de todo el mundo, en particular del Sur Global, y utiliza buena parte de ellos para convertirse en el mayor exportador de productos alimentarios básicos del mundo. Por tanto, el crecimiento económico de la UE depende en gran medida de los procesos de extracción en el otro extremo de las CGV, como reconoce el nuevo Reglamento 2023/1115 de la UE sobre productos libres de deforestación (EUDR). Por otra parte, las repercusiones socioecológicas derivadas de la producción y circulación de los productos básicos agrícolas mundiales se concentran en los territorios donde se extraen los recursos naturales. Estos flujos conllevan implicaciones ecológicas, económicas y sociales, más allá de las preocupaciones industriales y agrícolas, que deben ser destacadas.
La desigual distribución de los beneficios y consecuencias de las CGV fue clave para la elaboración de la EUDR: la idea que subyace al nuevo reglamento es la de abordar la liberación de gases de efecto invernadero, la deforestación y la pérdida de diversidad sociobiológica que están asociadas al consumo de la UE. A su vez, se identifica a la UE y a los Estados miembros (EM) como actores clave en la mejora del rendimiento socioambiental de siete productos agrícolas básicos mediante normas más estrictas, transparencia y trazabilidad. Sin embargo, hay que subrayar que, aunque la imposición unilateral de requisitos medioambientales y sociales al comercio puede reducir la huella asociada al consumo de la UE, no equivale automáticamente a justicia medioambiental. De hecho, podría dar lugar a una engañosa sensación de “comodidad socioambiental” entre los responsables políticos, los consumidores y las empresas de la UE, al tiempo que reproduce formas de “sacrificio socioambiental” y refuerza las desigualdades mundiales.
En esta contribución, entendemos la justicia ambiental como una lente para debatir la distribución social y ecológica de los costes y beneficios de las medidas ambientales, y para indagar sobre la participación de las personas afectadas y sobre el reconocimiento de sus visiones y aspiraciones alternativas. (1) Este blog pretende ofrecer una visión general de las diferentes dimensiones de la (in)justicia ambiental derivadas del marco intelectual, la adopción y la aplicación de la EUDR. Para desarrollar el análisis se tienen en cuenta tres dimensiones de la justicia medioambiental: (i) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios socioambientales; (ii) la justicia procedimental como equidad y autonomía del proceso de toma de decisiones; y (iii) el reconocimiento de la diversidad de los participantes y las experiencias reflejadas en las CGV. Al hacerlo, subrayamos la necesidad, en palabras de David Harvey, de “afrontar los procesos subyacentes (y sus estructuras de poder, relaciones sociales, configuraciones institucionales, discursos y sistemas de creencias asociados) que generan injusticias medioambientales y sociales”.
2. Atención a la distribución de cargas y beneficios medioambientales
Para interrogar a la EUDR desde la perspectiva de la justicia ambiental, empezamos por examinar la distribución de beneficios, oportunidades y riesgos inherentes a la normativa. En concreto, la distribución desigual de los daños ambientales entre territorios y grupos sociales es uno de los elementos definitorios de la injusticia ambiental. La justicia distributiva -tal como se originó en el contexto de las comunidades negras y marrones de Estados Unidos a finales de la década de 1970- se entiende aquí como “la distribución de los bienes y los males ambientales entre las poblaciones” (2), donde los impactos ambientales están profundamente entrelazados con las experiencias vividas y las historias de las comunidades. Sin embargo, a diferencia de las situaciones en las que el daño se experimenta en la proximidad de su fuente, un enfoque de justicia medioambiental de las CVM nos permite conectar los flujos de mercancías -incluidas las emisiones y la deforestación que están “integradas” en las mercancías comercializadas- con los beneficios y las cargas a lo largo de estas cadenas de valor.
En este sentido, Europa ha sido y sigue siendo históricamente responsable de una parte desproporcionadamente alta de la destrucción medioambiental y el consumo de recursos a escala mundial. Así ha sido durante toda la época colonial, pero los costes medioambientales y sociales negativos de la industrialización y el consumo europeos siguen transfiriéndose constantemente a las regiones, países y territorios en los que tienen lugar la extracción y la circulación, y son soportados por ellos. En particular, desde el establecimiento de las plantaciones de azúcar en las Américas, el desarrollo o el refuerzo de las CGV agrícolas para el consumo europeo ha tenido importantes implicaciones distributivas en los territorios de producción. Más que eso, Jason W. Moore nos recuerda que el establecimiento de las CGV ha moldeado los territorios, sus ecologías y las vidas que allí se desarrollan al imponer modelos de producción y consumo que se apartaban de las ecologías y dinámicas existentes. En este contexto, si tenemos en cuenta que las CGV vinculadas a la UE han contribuido a la distribución desigual de las cargas y los beneficios medioambientales en todo el mundo, cabe preguntarse si la EUDR está informada por este patrón y sus implicaciones. Sin embargo, nuestro análisis de la teoría del cambio y los procedimientos del EUDR no deja lugar a dudas sobre el fracaso de la UE a la hora de alejarse del intercambio social-ecológico desigual en el centro de sus patrones de consumo, y menos aún a la hora de considerar y corregir el desarrollo desigual histórico. Los siguientes puntos esbozan esta afirmación.
- En primer lugar, la justicia distributiva entra en juego con respecto a la introducción del punto de referencia temporal (es decir, el 31 de diciembre de 2021) en el reglamento. Este enfoque beneficia inadvertidamente a los países que han ampliado la producción agrícola mediante la conversión de la vegetación natural, recompensando de hecho a aquellos con un historial de participación en la deforestación y la degradación forestal. Esto crea una disparidad en la que los países que han contribuido significativamente a la deforestación pueden beneficiarse más de las oportunidades comerciales con la UE. Además, la EUDR no distingue entre distintos países y capacidades. Sin embargo, las CGV no pueden considerarse uniformes, y no puede suponerse que las intervenciones de las CGV tengan efectos homogéneos en todos los territorios y grupos de personas: los territorios tienen historias de deforestación muy diferentes, para diferentes productos básicos y en diferentes momentos. Del mismo modo, las injusticias se producen de forma diferente en los distintos territorios, junto con la resistencia y la reacción. (3)
- En segundo lugar, desde la perspectiva de los territorios de producción, la EUDR se basa en[1] la persistencia del neoextractivismo y la explotación de los recursos naturales de la forma que mejor se adapte a los patrones de consumo y las necesidades de la UE. El aumento de la demanda mundial de alimentos ha beneficiado y sigue beneficiando principalmente a las empresas procesadoras, los importadores y los gobiernos comerciantes, una condición que ha llevado a una creciente concentración y poder corporativos en el sistema alimentario mundial. Esta concentración del mercado y de la tierra tiene repercusiones financieras, pero no sólo: los sistemas alimentarios concentrados suelen asociarse a prácticas monoculturales y a la integración de territorios en cadenas de suministro globales que alimentan a comunidades (o ganaderías) lejanas en lugar de a los habitantes locales. Las formas de producción y circulación de alimentos repercuten así en las prácticas socioeconómicas de los pueblos indígenas, las comunidades locales, los pequeños agricultores, los pescadores y otros grupos sociales que tienen conexiones ecológicas específicas con los territorios (de extracción). Sin embargo, en lugar de repensar los patrones de producción y circulación, la EUDR pretende exclusivamente mejorar sus implicaciones medioambientales y sociales, como si la asignación global de valor, trabajo e insumos (agua, tierra, nutrientes, etc.) no fuera una preocupación per se. Aunque un cambio en los patrones de producción puede, en efecto, evitar que los consumidores y la industria de la UE utilicen productos asociados a la deforestación ocurrida después del 31 de diciembre de 2020, esto no debería desviar la atención de las implicaciones distributivas de la normalización de las CGV.
- Por último, desde el punto de vista del consumidor, se ha criticado que el EUDR tendrá probablemente repercusiones negativas en el precio final pagado por los consumidores europeos. En efecto, la UE no está internalizando plenamente los costes de adaptación al EUDR, debido sobre todo al limitado alcance de los futuros programas y asociaciones previstos en el reglamento. Aunque se espera que los costes de las inversiones corran a cargo del sector privado, esto no se traduce necesariamente en que los consumidores de la UE no tengan que hacer frente a productos más caros. Este escenario tiene importantes implicaciones distributivas dentro de Europa, ya que la carga del encarecimiento de los alimentos puede afectar de manera desproporcionada a las poblaciones económicamente más vulnerables. En consecuencia, esta política podría exacerbar las desigualdades al hacer que los alimentos de mejor calidad sean menos accesibles para las personas con rentas más bajas y, por la forma en que está construido el EUDR, estas últimas no recibirán ninguna ayuda financiera para mantener o mejorar su dieta.
3. Justicia procesal en el proceso de toma de decisiones de la EUDR
En las contribuciones anteriores a esta serie de blogs, hemos analizado la EUDR como una decisión unilateral (de la UE), con repercusiones transfronterizas y multiescalares. Sin embargo, ¿justifican las “buenas intenciones” de la UE (teniendo en cuenta todas las salvedades comentadas anteriormente) la adopción de esta medida unilateral? ¿Y cuáles son las implicaciones de su carácter unilateral tanto en su concepción como en sus prácticas de aplicación? El EUDR siguió específicamente el procedimiento habitual para la legislación de la UE: se llevaron a cabo compromisos con las partes interesadas -incluida una consulta pública abierta y consultas específicas a las partes interesadas (entrevistas y grupos de discusión)- en el periodo previo a la adopción del reglamento con el objetivo principal de garantizar la “identificación de todas las partes interesadas pertinentes y ofrecerles la oportunidad de participar en actividades de consulta para recabar sus opiniones sobre las medidas adicionales que la UE debería adoptar”. (4) A pesar del valioso propósito, y debido a que el EUDR es un reglamento con potenciales implicaciones globales y desiguales, los compromisos de las partes interesadas y los procesos de consulta perseguidos dan lugar a varias desigualdades procesales. En este caso, la justicia procesal se centra específicamente en los procesos de toma de decisiones y en la importancia del reconocimiento de los grupos excluidos o marginados.
- En primer lugar, la evaluación de impacto reconocía que el reglamento tendría repercusiones fuera de la UE y que “los segmentos más pobres y marginales de la sociedad, como los pequeños agricultores y las comunidades indígenas y locales, sufren de forma desproporcionada los efectos de la deforestación y la degradación forestal”. Los principios de la justicia participativa exigen que, como mínimo, las decisiones que afectan y configuran unilateralmente los territorios no se tomen sin la participación activa y la comprensión de las comunidades afectadas. Sin embargo, un análisis de las actividades de participación de las partes interesadas revela lagunas a la hora de abordar las diversas realidades y voces afectadas por la deforestación. Por ejemplo, desde el punto de vista de la participación y la legitimidad, se cuestiona la caracterización de la consulta pública abierta como “la mayor” petición ciudadana para una nueva ley de la UE. Esto se debe tanto al formato del cuestionario (es decir, cuestionarios precumplimentados distribuidos por ONG con sede en la UE) como a su contenido (es decir, la participación en una consulta con un alcance predefinido). Por lo tanto, la consulta presenta el “problema de la deforestación” de una forma concreta, sin dejar espacio a otras posibles interpretaciones, tal y como destacamos en nuestro artículo inicial del blog sobre la EUDR. Además, a pesar del continuo rechazo de la sociedad civil y los pueblos indígenas a los tratados de libre comercio (TLC), como el Acuerdo UE-Mercosur, la adopción del EUDR refuerza en última instancia el impulso de un modelo de producción orientado a la exportación, incluso más industrial, a expensas de otros modos de producción.
- En segundo lugar, los agentes de la UE entrevistados han citado las interacciones y debates con representantes de los países socios y asociaciones del sector privado como prueba de la participación en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, es posible que los gobiernos no reflejen necesariamente las perspectivas de todos los grupos sociales, incluidos los pueblos indígenas y las comunidades locales de los territorios. Del mismo modo, los esfuerzos de la UE por lograr un comercio “sostenible” y unas cadenas de suministro “libres de deforestación” no deberían ir de la mano de un enfoque exclusivo en los productores mundiales de materias primas, sino que deberían abrirse a los actores que aún no participan en las CVM pero que se ven afectados por ellas o que podrían ser incluidos/excluidos en el futuro. Este no fue el caso, ya que los poderosos actores económicos y sus representantes parecen haber dedicado mucho tiempo y espacio a los actores de la UE implicados en el proceso legislativo. Por ejemplo, el informe sinóptico de las actividades de consulta a las partes interesadas llevadas a cabo como antecedente de la EUDR subraya que en la mayoría de las consultas a las partes interesadas participaron “la sociedad civil y las ONG, las instituciones europeas, las organizaciones internacionales, los terceros países, las autoridades competentes de los Estados miembros, las industrias y los investigadores”. Sin embargo, un examen más detallado revela que las consultas específicas, incluidas las entrevistas y las reuniones con las partes interesadas, se realizaron predominantemente con agentes del sector privado y autoridades competentes de los Estados miembros de la UE (véanse las figuras 1 y 2). Esto suscita dudas sobre la inclusividad del proceso y lleva a preguntarse hasta qué punto se concedió a otras voces el espacio y la representación adecuados. Además, el papel de las plataformas multipartitas a la hora de dar prioridad a los intereses de los actores sectoriales y burocráticos, a menudo excluyendo a los grupos vulnerables, está bien documentado en los estudios existentes. (5) Confiar en estos mecanismos como procesos participativos plantea importantes problemas de justicia procesal y de reconocimiento.
Por tanto, el reglamento se queda corto a la hora de abordar cómo se podría haber facilitado la participación, incluso en la definición de la teoría del cambio y los objetivos subyacentes, y no afronta los desequilibrios de poder entre, por un lado, los grupos y empresas que explotan los recursos y, por otro, las poblaciones locales. La UE ha prometido un compromiso futuro con las distintas partes interesadas, que incluye la creación de dos grupos de trabajo (un “grupo de trazabilidad” y un “grupo de inclusión de pequeños agricultores”) para ayudar a las plataformas multipartitas a recopilar información para interpretar y facilitar la aplicación de la EUDR. Estos futuros esfuerzos de participación presentan retos similares a los que se afrontaron en las fases anteriores del proceso, pero que también suelen encontrarse en procesos más amplios de gobernanza medioambiental y de la tierra.
4. Reconocimiento de los derechos, el poder y las diferencias culturales entre territorios
Los movimientos de justicia medioambiental llevan mucho tiempo iniciando debates sobre cambios sistémicos del modelo de producción dominante, reconociendo las diferentes voces, las diversas formas de vida y de producción intrínsecamente relacionadas con los territorios y los recursos naturales. Las injusticias medioambientales reconocidas surgen, en particular, cuando “los espacios de gobernanza están impulsados por formas dominantes de conocimiento y valor, que a su vez configuran tanto el análisis de los problemas como las soluciones de maneras que reflejan y reproducen las asimetrías coloniales de poder y refuerzan la distancia social”. (6) De hecho, el reconocimiento de los diferentes grupos, sistemas de valores, historias y derechos es esencial para comprender las causas profundas de la deforestación y la degradación forestal en los territorios de extracción y producción. Es particularmente importante reconocer la diversidad de lugares, historias y características culturales, marcos legales, condiciones económicas, tipo de productores y constelación de actores relevantes para entender la forma en que las CGV y la expansión del sistema alimentario agrícola global han interactuado con las localidades y han sacrificado vidas y dinámicas ecológicas.
Consideramos que el EUDR, sin embargo, no abrió el diálogo legislativo (y potencialmente el futuro diálogo en la implementación del reglamento) a diferentes modos de vivir y entender los territorios y los sistemas alimentarios, favoreciendo a su vez la promoción activa del modelo agroindustrial, reforzando las asimetrías de poder y debilitando las reivindicaciones de los pueblos indígenas, las comunidades locales y otros grupos sociales. Lo anterior puede ilustrarse con los siguientes elementos:
- La EUDR encarna una concepción dominante de la naturaleza (y de la sostenibilidad), que da forma al análisis de los problemas y a las soluciones aportadas, reproduciendo esencialmente las asimetrías epistémicas y la comprensión del dualismo sociedad/humano que se universalizaron en la época del modernismo occidental y de la colonización. Por ejemplo, la elección de una definición internacional y común de deforestación ignora en gran medida la complejidad de las relaciones socio-ecológicas que existen en torno a los ecosistemas en diferentes territorios, con la posibilidad de excluir ecologías que las comunidades quisieran que fueran defendidas o de sancionar prácticas agrícolas ancestrales que se basan en la rotación y la tala y quema periódica del bosque. La sostenibilidad, desde el punto de vista de la ecología política, no es sólo un objetivo medioambiental, sino un concepto profundamente político que implica cuestiones de poder, justicia y equidad.
- El reglamento reconoce que los comerciantes y los operadores podrían utilizar la certificación u otros sistemas verificados por terceros en el procedimiento de evaluación de riesgos (art. 10). Sin embargo, las certificaciones producidas por actores de las CGV refuerzan las injusticias reconocidas al legitimar la producción agrícola industrial a gran escala y debilitan la acción política de la sociedad civil y los movimientos sociales. Además, las certificaciones aíslan a los pequeños agricultores de los mercados que exigen la adhesión a “aspectos de sostenibilidad” específicos, reforzando las asimetrías de poder existentes. Por el contrario, comunidades de todo el mundo han desarrollado protocolos comunitarios sobre las actividades que deben o no realizarse en sus territorios, y reivindican su derecho a la autodeterminación y a decidir sobre el futuro de sus territorios. La normalización de las CVM, aunque “más verde”, claramente no va en esa dirección.
- Los modos de vida y los sistemas alimentarios de los territorios se han visto gravemente afectados por la expansión de la producción de materias primas, a menudo asociada a conflictos por la tierra, la expulsión de territorios ancestrales, una mayor dependencia de los mercados globales y un menor acceso a los recursos naturales. Aunque el Reglamento menciona la legalidad de la producción y los derechos de las comunidades indígenas y locales, pasa por alto el modo en que las legalidades se configuran y cuestionan sobre el terreno, incluso por parte de grupos y movimientos sociales que se movilizan por la justicia socioambiental y más allá de la noción de legalidad definida por las autoridades públicas y los Estados. Al adherirse a una idea occidental de deforestación, y al basarse en comerciantes y operadores para el análisis de la legalidad de la producción, la EUDR corre el riesgo de producir su propia comprensión de la legalidad y de alejarse de las fricciones y turbulencias de los territorios, con el riesgo de reforzar y reproducir realidades jurídicas que difieren de lo que las comunidades reivindican. Un ejemplo es la indicación del Catastro Rural Brasileño como término de referencia para la propiedad legal en Brasil, siendo el catastro objeto de luchas históricas entre comunidades indígenas desposeídas y agricultores a gran escala que ocuparon tierras ancestrales no formalizadas y reclamaron el título.
5. Conclusión
Las intervenciones estructurales que abordan la deforestación y la pérdida de biodiversidad en el sistema alimentario dominante pueden sacar a la luz injusticias sociales y medioambientales. Las injusticias medioambientales son, en particular, prominentes en las CVM contemporáneas que conectan territorios de extracción con territorios de consumo. Este es especialmente el caso cuando pensamos en la distribución espacial de las externalidades y el valor a través de las cadenas agrícolas cubiertas por la EUDR. Las CVM como espacios económicos y legislativos conformados por la combinación de múltiples políticas y acciones son, por tanto, puntos de vista privilegiados para debatir la representación desigual y el silenciamiento de ciertas visiones.
Basándonos en nuestra lectura del texto y en el compromiso con actores de la UE y de tres territorios de producción, destacamos que el enfoque normativo de la UE para abordar la deforestación y la degradación forestal no considera ni reconoce adecuadamente los diferentes derechos, poderes y diferencias culturales de los territorios a lo largo de las cadenas de valor. Llegamos a la conclusión de que es probable que el reglamento aumente las injusticias medioambientales en las CVM y en los territorios de extracción, en todos los aspectos de reconocimiento, participación y distribución. Esto es así porque
- El EUDR pasa por alto las desigualdades distributivas inherentes a la producción de materias primas y su circulación a lo largo de las CGV, junto con las responsabilidades materiales de la UE por un pasado de deforestación y degradación forestal. En este sentido, el EUDR perpetúa las cadenas de suministro agrícola como un complejo entramado de injusticias alimentarias y medioambientales históricamente arraigadas, al tiempo que no asume la responsabilidad de los daños medioambientales ocurridos antes del 31 de diciembre de 2021, ni el coste de las transformaciones económicas y sociales que se producirán en los territorios tras la entrada en vigor del reglamento.
- Los fallos sistémicos de reconocimiento de los grupos de personas en los territorios de producción y extracción están en el centro de las intervenciones reguladoras de la UE, en las que -como se ha descrito anteriormente- los grupos de personas quedan excluidos de la participación a menos que se asimilen a las cosmovisiones dominantes del modelo de producción y las concepciones de la naturaleza.
- La agenda de la UE sobre deforestación y pérdida de biodiversidad no se alinea con las agendas históricas, la comprensión y las aspiraciones de los movimientos sociales, especialmente en respuesta a las injusticias históricas asociadas al modelo neoextractivista. La EUDR está animada por la ambición de la UE de permanecer en el centro de las cadenas agrícolas globales, sin prestar atención a los deseos y aspiraciones de los territorios y a las alternativas que ya se practican en todo el mundo (por ejemplo, los protocolos comunitarios).
Cuando se aplica un marco de justicia medioambiental, la EUDR parece tener el potencial de amplificar los casos de injusticia y los factores que contribuyen a las desigualdades al principio de las CGV agrícolas. El compromiso de la UE de reducir la deforestación y la degradación forestal a escala mundial es sin duda loable, pero parece necesario un examen más exhaustivo de las injusticias medioambientales inherentes a esta forma específica de gobernanza medioambiental.
